關稅，貿易
美國每過幾十年就會出現一次貿易保護主義抬頭的現象。貿易政策目的可歸因於三“R”：收入（Revenue）、限制（Restriction）以及互惠（Reciprocity）。據此，美國建國以來的貿易政策可以分爲三個階段：
一是1789年至1933年的貿易保護主義時期，期間關稅大幅波動。美國獨立戰爭與南北戰爭之間，尚處於工業化早期，保護幼稚產業與提升財政收入是美國提高關稅的主要原因。1863年至1933年，隨着稅源的多樣化，保護產業和捍衛金本位成爲美國提高關稅的主要原因。二是1934年至1973年的自由貿易主義時期，此時美國工業已經成熟，通過互惠協定促進出口成爲主要目標，關稅水平大幅下降。不過，在美國工業相對實力弱化、國際收支失衡的70年代初，貿易保護主義再度抬頭。三是1974年以來，美國進入了低關稅，但非關稅壁壘複雜的貿易政策新階段。
美國貿易保護主義的數次抬頭與敗退顯示：一是保護國內產業、改善國際收支、降低財政赤字是貿易保護主義不變的動機。二是逆歷史浪潮而動的高關稅政策註定不可持續，且隨着全球化的深入，高關稅持續的時間越來越短。可憎關稅法、斯姆特—霍利關稅法和尼克松的高關稅分別在5年、4年和不到1年後即迎來轉折。僅丁利關稅法恰逢全球黃金產量大增，存續了較長時間。三是高關稅終結的直接原因更加複雜，美國民衆對高物價的不滿、國內利益集團的反對、貿易伙伴的反制等都可能使貿易保護出現轉折。四是關稅政策的拐點通常都伴隨着貨幣制度的根本性變化，如美元的大幅貶值，或黃金產量的顯著增長。這意味着，或許存在着貨幣制度與關稅之間的權衡（trade-off），國際收支的過度失衡終須得到修正。
2025年4月2日，美國總統特朗普在白宮簽署關於所謂“對等關稅”的行政令，宣佈美國對貿易伙伴加徵10%的“最低基準關稅”，並對某些貿易伙伴徵收更高關稅。
下文我們將梳理歷次美國主要關稅法案的出臺背景、主要內容以及相關影響。
一、歷次美國主要關稅法案梳理
Irwin（2017）認爲，歷史上美國貿易政策目的可歸因於三“R”：收入（Revenue）、限制（Restriction）以及互惠（Reciprocity）。其中，收入方面，關稅可以提升政府財政收入；限制方面，關稅可以限制外國進口以達到保護本國產業的目的；互惠方面，與外國達成關稅互惠協定可以促進美國的出口。從上述三個目的出發，縱觀美國建國以來的歷史，美國在關稅和貿易問題上的態度主要則可以分爲三個階段。
1.1 貿易保護主義時期
1789年至1933年間，美國處於逐步工業化、經濟起飛的階段，出於保護國內產業的目的，貿易保護主義在美國佔上風。期間，籌措軍費、捍衛金本位等原因也一度強化了美國國內的貿易保護主義傾向。而經濟低迷、物價高漲可能成爲降低關稅的動因，更靈活的匯率制度（放棄金本位）則爲降低關稅鋪平了道路。
1.1.1 獨立戰爭後至南北戰爭前：保護幼稚產業與籌措軍費
在1789年至1862年，大致對應着美國獨立戰爭與南北戰爭之間，美國尚處於工業化早期，保護幼稚產業與提升財政收入是美國提高關稅的主要原因。在此階段，關稅在美國財政收入中的貢獻通常在90%左右，美國實行全面關稅政策主要集中於這一階段。然而，我們可以觀察到這一階段美國關稅水平變化極大，這是由於關稅在保護美國工業發展的同時，傷害了美國農業出口，由此觸動了美國南方利益集團的“蛋糕”。
19世紀20年代，美國工業革命開始加速。1818年美國第五任總統詹姆斯·門羅在國會諮文中提出，“關稅尤其應該爲襁褓中的製造業和與國家獨立密切相關的行業提供保護”。1828年，亞當斯政府爲了保護美國本國工業發展，通過了一項關稅法，將美國應稅產品的平均關稅水平提升至44.8%，這項關稅法後來被美國南方利益集團稱爲“可憎關稅法”。
從關稅法的影響來看，關稅法激化了美國南北方利益集團的矛盾。美國北方工業州和南方農業州之間存在經濟利益上的衝突，北方州傾向於高關稅以保護本地工業，而南方州則依賴出口農產品，傾向於低關稅以促進出口。在南方利益集團的反對下，1830年與1832年國會兩次降低關稅稅率，但在傑克遜政府簽署1832年關稅法以後，南卡羅來納州宣稱1828年和1832年的關稅法違憲，並威脅要退出聯邦政府。
1833年國會通過一個妥協法案，規定從1834年至1842年逐漸降低關稅，直到所有關稅降到20%，才暫時平息了南北兩方利益集團對於關稅的爭論。然而，隨着政府換屆選舉，南北兩方利益集團的相互爭鬥並未停止。1837年美國出現經濟危機，1842年“黑關稅”（Black Tariff）頒佈，美國關稅水平再度提高，而在經濟危機度過以後，1846年《沃克關稅法案》（Walker Tariff Act）獲得通過，美國關稅水平降低。直到1861年，美國南北戰爭最終爆發。1861年，《莫里爾關稅法》（Morrill Tariff Act）頒發，爲戰時籌措軍費。在美國政府債務高企的背景下，戰後共和黨長期執政使得美國延續了較長一段時間的高關稅水平。
1.1.2 南北戰爭後至大蕭條前：保護產業與捍衛金本位
1863年至1933年，隨着稅制的完善，保護產業的考量和捍衛金本位成爲美國提高關稅的主要原因。1863年至1913年，隨着其他稅種（如消費稅等）對財政收入的貢獻擴大，關稅在美國財政收入中的貢獻下降至50%左右。在1913年所得稅通過以後，關稅在美國財政收入中的佔比進一步下降，1917年至1933年，關稅在美國財政收入中的佔比下降至20%以下。同時，我們也可以觀察到，1863年以來，美國所有商品的平均進口關稅與應稅商品的平均進口關稅走勢趨於分化，這反映了美國開始有針對性地對一部分產業施加了關稅，以起到保護美國國內產業發展的作用。
1892年末，巴林兄弟（Baring Brothers）倒閉引發了擠兌潮，以及急劇的貨幣緊縮，並導致了衆多美國鐵路公司破產倒閉，美國經濟陷入衰退，美國的工業生產從1892年5月的高峯到1894年2月的低谷下降了17%，失業率從1892年的不到4%躍升至1894年的12%以上，黃金大量流出美國，美國“金本位”的貨幣制度受到了撼動（Irwin，2017）。1896年麥金萊當選總統，1897年麥金萊政府簽署了《丁利關稅法》，将美國应税产品的平均关税水平从1896年的40.2%到1899年上升至的52.4%，是美國南北战争以后到1929年大蕭條以前應稅商品的最高平均關稅水平。麦金莱在总统就职演说中强调了减少财政赤字和加强关税对美國工业保护的必要性。麥金萊認爲，更高的關稅將改善財政赤字，扭轉黃金外流趨勢，並有助於恢復國家的繁榮，爲工業提供保護。
從關稅法的影響來看，較爲幸運的是，在麥金萊頒佈關稅法的大致同一時間，隨着澳大利亞、南非和阿拉斯加的供應量增加，世界黃金供應量開始迅速增長，在“金本位”貨幣制度下，全球貨幣條件放鬆促進了經濟復甦，資產價格開始再次上漲。然而，這個有點巧合的時機使得當時人們普遍認爲麥金萊的關稅法是經濟復甦的原因（Irwin，2017）。
從1895年到1900年，美國製成品的出口額翻了一番，占出口总额的比例從26%增加到35%，製成品出口量增長了驚人的90%，全球經濟恢復繁榮是美國出口激增的原因之一。製成品出口的增加，加強了部分有出口需求的美國國內生產商的話語權，並對限制進口的高保護性關稅的必要性提出了質疑，最終產生了互惠作爲貿易政策新途徑的想法。事實上，在《丁利關稅法》的第三節中就授權了總統可以對那些對美國商品作出“對等讓步”的國家在特定商品清單上降低一定的關稅幅度。然而在實踐中，麥金萊對國會提交的大部分與外國達成的互惠條約並未得到批准。
進入20世紀以後，生活成本的上行與上個世紀末工業集中度提高導致的托拉斯壟斷問題引發了美國社會對高關稅的討論。儘管經濟學家對關稅將導致通脹上行以及工業集中度增加的觀點表示懷疑，但共和黨內進步派的力量最終佔據上風，1909年國會通過了《佩恩—埃爾德里奇關稅法》（Payne-Aldrich Tariff Act），將關稅稅率大幅降低（Irwin，2017）。
1.1.3 大蕭條時期：保護產業與捍衛金本位
1929年開始的美國經濟大蕭條再次引發了美國淨出口下降和黃金外流。爲了緩和大蕭條帶來的衝擊，與19世紀末時類似地，美國再次選擇了提高關稅。1930年胡佛政府頒佈了《斯姆特—霍利關稅法案》，該法案使美國在已有的高關稅基礎上進一步擴大了關稅範圍和關稅水平，使得美國應稅產品的平均關稅水平從1929年的40.1%最終上升至1932年的59.1%。胡佛政府希望通過提高關稅來保護就業、緩解經濟危機。
從關稅法的影響來看，在美國實施《斯姆特-霍利關稅法案》之後，美國的主要貿易伙伴紛紛對美國徵收關稅。1929年至1933年，美國進口金額與出口金額均下降了超過50%。然而，進口商品減少並未帶動美國國內生產，1929年至1933年美國年均GDP增長率爲-7.4%。同時，美國失業率大幅上升，經濟經歷較爲嚴重的通貨緊縮，1933年美國失業率錄得24.9%，1929年至1933年間的年均CPI同比爲-6.8%。
我們在2025年4月發佈的《20世紀30年代貿易戰——一個貨幣制度敘事》中提到，金本位下的固定匯率是1929年開始的經濟蕭條的癥結所在，因此放棄金本位而使本幣貶值成爲各國率先實施的政策措施。1931年9月，英國宣佈放棄金本位，英鎊貶值30%，到1935年，英國的匯率相對於1929年的黃金平價貶值了141%。一些與英鎊匯率掛鉤較爲緊密的國家，如丹麥、瑞典、挪威等國也隨之放棄了金本位，將貨幣貶值（Eichengreen & Sachs,1985）。此舉有效地擴大了貨幣供給，緩解了通縮壓力，同時提升了出口競爭力，從而推動了放棄金本位國家的經濟復甦。在英國放棄金本位之初，美國仍堅持金本位，經濟陷入通縮—衰退的螺旋困境。經濟的持續低迷引發美國民衆對胡佛政府的不滿日益高漲，最終在1932年的總統大選中，胡佛大敗於羅斯福。
羅斯福上臺後，隨即在1933年3月和1934年1月實施了《緊急銀行法》和《黃金儲備法》，逐步放棄了金本位制。隨後，1934年6月美國兩院通過了《互惠貿易協定法》（The Reciprocal Agreements Act of 1934），該法案對 1930 年關稅法進行了修訂，主要內容包括：一是授權和外國政府或機構進行關稅協定談判，在不經過參議院批准的情況下，總統可以與外國政府簽訂貿易協定，對現行關稅和其他限制貿易措施的修改，但調整幅度上限爲50%；二是遵循關稅的無條件最惠國待遇原則。《互惠貿易協定法》通過後，從 1934 年到 1939年，美國與其他國家總共簽署了 22 個旨在降低各自關稅的貿易協定（談譚，2010），美國徵稅商品的平均關稅率由1932年的59.1%下降至1939年的37.3%。
1.2 自由貿易主義時期
1934年至1973年，美國已經是全球最大的工業國，期間美國高舉自由貿易大旗，通過互惠協定促進美國出口。不過，在美國工業相對實力弱化，國際收支失衡的70年代初，貿易保護主義再度抬頭。
自1934年《互惠貿易協定法》頒佈以後，美國通過雙邊和多邊自由貿易體系，降低關稅促進貿易，在較長的一段時間中維持了較低的關稅水平。美國應稅產品的平均關稅水平從1934年的46.7%到1970年下降至10.0%。
爲了應對國內經濟滯脹、財政赤字快速增長、國際收支情況惡化以及美元危機，1971年尼克松政府推出“新經濟計劃”，主要包括了工資和物價管制、暫停黃金與美元的兌換以及對所有應稅進口商品額外徵收10%的關稅。其中，工資和物價管控是爲了控制通貨膨脹，暫停黃金與美元的兌換則是緩解在佈雷頓森林體系下黃金持續外流引發的美元危機，而對所有應稅進口商品額外徵收10%的關稅则是为了缓解国际收支恶化。尼克松將10%的額外關稅作爲談判手段，試圖以取消額外關稅換取他國貨幣升值。
從計劃的影響來看，“新經濟計劃”在短期內對穩定經濟與控制通脹起到了一定作用，美國GDP增速從1970年的5.2%至1972年上行至10.2%，CPI同比從1970年的5.7%至1972年下降至3.2%。隨後滯脹捲土重來，1974年美國GDP增速回落至8.8%，CPI同比則重新上行至11.0%。
1971年底，美國與貿易伙伴達成《史密森協定》（Smithsonian Agreement），美元對黃金貶值，其他外幣對美元升值，同時美國取消了10%的關稅。但《史密森協定》中確立的匯率並沒有持續太久，1973年美元再次出現危機，佈雷頓森林體系崩潰。
1.3 自由貿易掩蓋下的非關稅壁壘時期
1974年以來，美國在總體關稅水平較低的情況下通過設立非關稅壁壘來實現對本國經濟的保護。1975年至2018年，美國應稅產品的平均關稅水平維持在6%以下。2019年以來，美國應稅產品的平均關稅水平上行，從2018年的5.6%到2023年上行至7.4%。
在此期間，美國的貿易逆差快速擴大。2024年，美國的貿易逆差爲9.2萬億美元，佔美國GDP的比重爲3.1%，而1974年時，美國的貿易逆差僅爲42.9億美元，佔當時美國GDP的比重爲0.1%。
二、啓示
不難發現，美國每過幾十年就會出現一次貿易保護主義抬頭的現象。從1828年可憎關稅法到1897年丁利關稅法相隔69年；再到斯姆特—霍利關稅法約33年；41年後迎來了尼克松衝擊；再過47年特朗普開始濫用關稅政策。
保護國內產業、改善國際收支、降低財政赤字是貿易保護主義不變的動機。在美國工業化早期，保護國內產業的动机更加强烈；而隨着美國經濟成熟、美元成爲全球本位幣，國際收支與財政收支的失衡逐漸成爲貿易保護的誘因。
但逆歷史浪潮而動的高關稅政策註定不可持續，且隨着全球化的深入，高關稅持續的時間越來越短。可憎關稅法後5年，即1833年，美國國會通過了降低關稅的妥協法案；斯姆特—霍利關稅法後4年，美國兩院通過了《互惠貿易協定法》；二戰後全球化的深入使得高關稅更難以存續，尼克松的額外關稅政策僅持續了不到1年。僅丁利關稅法恰逢全球黃金產量增長，存續了較長時間。
高關稅終結的直接原因則更加複雜，美國民衆對高物價的不滿、國內利益集團的反對、貿易伙伴的反制等都可能使貿易保護出現轉折。不論降低關稅的直接誘因爲何，關稅政策的拐點通常都伴隨着貨幣制度的根本性變化，如美元的大幅貶值，或黃金產量的顯著增長。這意味着，或許存在着貨幣制度與關稅之間的權衡（trade-off），國際收支的過度失衡終須得到修正。
本文作者：魯政委 郭於瑋 張勵涵，來源：首席經濟學家論壇，原文標題：《魯政委：美國的歷次高關稅如何畫上句號？》
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