FOREXBNB獲悉，3月3日，財政部主管的中央級財經媒體《中國財政》在題為《對我國當前財政赤字問題的基本認識》一文中表示，從結構看，我國中央政府槓桿率較低(不足30%)，未來幾年中央級財政赤字在力度上仍有空間，然而，從長遠角度來看，追求財政的周期性平衡仍然是我們的目標。否則，財政赤字的持續累積將帶來一系列問題：一方面，債務利息支出的增加會加重財政負擔，導致支出結構僵化，不利於財政的健康和可持續發展；另一方面，國債需求量的不斷上升會持續推高利率，促使商業銀行不斷購買國債，進而導致中央銀行貨幣供應量的增加，加劇通貨膨脹的風險。
原文如下：
對我國當前財政赤字問題的基本認識
廈門國家會計學院副院長 鄭湧
在當今市場經濟體系中，財政赤字已成為一種全球性的經濟現象。各國普遍採取赤字政策，以實現逆經濟周期的調節功能。本文針對財政赤字基本問題開展研究，並探尋我國財政健康可持續發展的路徑。
赤字與赤字政策
預算本質上是財政收支計劃，反映年度預算中收入與支出的規模對比。在財政運行過程中，不平衡是絕對的，而平衡是相對的。財政支出大於財政收入意味著發生財政赤字，反之是財政盈餘。現行《中華人民共和國預算法》明確，各級預算應當遵循統籌兼顧、勤儉節約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。各級政府應當建立跨年度預算平衡機制。同時，我們必須認識到，財政平衡並不僅僅局限於政府的財政收支狀況，不能就財政平衡論財政平衡，而應將財政平衡作為社會總供求平衡的重要組成部分統籌考量。國民經濟整體平衡的目標在於實現社會總供求的大致均衡，而財政平衡則是實現這一均衡的一種關鍵手段。因此，從國民經濟全局和長遠的角度出發來研究財政平衡是十分必要的。
(一)赤字。一般來講，財政赤字是一個財政年度內財政支出大於財政收入的缺口，主要通過發行債務來彌補。國際貨幣基金組織編制的《政府財政統計年鑑》規範了財政赤字的口徑，公式如下：
財政赤字或結餘=(總收入+無條件贈款)-(總支出+淨增貸款)
我國財政赤字計算口徑與國際通行規則接軌，具體公式為：
一般公共預算赤字=支出總量(全國一般公共預算支出+補充預算穩定調節基金)-收入總量(全國一般公共預算收入+全國財政使用結轉結餘及調入資金)
赤字率=一般公共預算赤字/ GDP×100%，反映政府收支缺口占經濟總量的比重，是衡量財政可持續性的核心指標。
新中國成立以來，我國財政工作一直堅持“收支平穩，略有結餘”的方針，1950—1978年29年中10年有赤字，而改革開放以來，如圖1所示，按照現行口徑計算，除1985年外每年都有赤字，但赤字率一直保持較低的狀態。
圖1 1979—2024年我國財政赤字率(單位：%)
需要說明的是，我國財政赤字口徑沒有包括國有資本經營預算和政府性基金預算。現行預算法規定，國有資本經營預算應做到收支平衡，但對政府性基金預算平衡未作明確表述。需予以重視的問題是專項債券列入政府性基金預算，按照現行規定，專項債項目收益需自求平衡，從代際平衡角度看，這部分預支資金沒有列作赤字。
(二)赤字政策。赤字政策是指國家有意通過財政減收或增支政策，擴大財政收支差額，調節社會總需求和總供給的重要宏觀調控手段。赤字政策一般不是個別年度或少數年度存在赤字，它的標誌是連續多年安排預算赤字，甚至是巨額赤字。科學運用財政赤字政策來進行逆週期調節，可防止經濟運行波動過大，但一旦過度則可能釀成財政和金融危機。2009年以來，我國持續實施積極的財政政策，逐步從擴大支出為主轉為減稅和增支雙輪驅動，但對赤字一直持審慎態度，財政赤字率除2020年疫情期間3.6%、2023年3.8%外，其他年度從未超過3%。
用國民收入模型可以分析財政赤字與社會經濟總量平衡關係的影響。
消費+儲蓄+稅收+進口額=消費+投資+政府支出+出口額
財政收支差額=(儲蓄-投資)+(進口-出口)
上述公式可以理解為，在給定的時期內，左邊的總供給恆等於右邊的總需求，其中，消費、儲蓄、投資以及進出口屬於市場行為，而財政屬於政府行為，因而財政收支平衡是掌握在政府手中進行宏觀調控的手段。当儲蓄>；；投資時，政府可通過發行債券等形式，將居民、企業和商業銀行暫時不用的資金轉移給政府部門，用於擴大政府開支，從而增加社會總需求，拉動經濟增長。此舉不會增加基礎貨幣量和擴大貨幣供給，因此不會引發通貨膨脹。國際貨幣基金組織(IMF)數據顯示，2023年我国总儲蓄率约为44.3%，遠高於歐美髮達國家水平。高儲蓄率抑制了消費和投资，但為國債發行提供了穩定的資金來源。
中央赤字和地方赤字
我國年度財政赤字由中央赤字和地方赤字彙總形成。新舊預算法對中央預算和地方預算赤字的要求有所不同。1995年開始實施的《中華人民共和國預算法》明確，中央政府公共預算不列赤字。中央預算中必需的建設投資的部分資金，可以通過舉借國內和國外債務等方式籌措，但是藉債應當有合理的規模和結構。地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。2014年修訂後的《中華人民共和國預算法》明確，中央一般公共預算因宏觀調控政策需要可編列赤字，舉借債務應當控制適當的規模，保持合理的結構。地方一般公共預算仍不得列赤字，經國務院批准的省、自治區、直轄市預算中必需的建設投資的部分資金，可以在國務院確定的限額內，通過發行地方政府債券舉借債務的方式籌措。舉借的債務應當有償還計劃和穩定的償還資金來源，只能用於公益性資本支出，不得用於經常性支出。地方政府及其部門不得違規舉債或提供擔保。比較而言，新預算法對預算赤字的管理更加客觀規範，符合我國經濟社會發展和現代財政管理的需要。
1979年以來，我國出現的赤字主要是中央財政赤字，地方盈餘可以彌補中央財政赤字。如表1所示，2010年後地方財政赤字成為常態，這也是地方政府債務規模累積擴大的主要原因。地方財政的赤字規模和赤字率反映了地方一般公共預算的平衡狀況，目前總體上是可控的。然而需要高度關注的是，隨著近年來我國房地產市場疲軟以及國有土地出讓收入的下降，地方政府性基金預算的收支缺口可能演變為潛在的或隱性的赤字。
表1 2010—2024年中央和地方財政赤字
赤字與國債
從公共投資項目成本代際負擔的公平性以及提升公共資本形成效率的角度來看，政府債務是財政運行不可或缺的一部分。我國是發展中國家，經濟體制改革不斷深化，改革是有成本的，且大多體現為減收增支。國家財政不僅要滿足眾多人口的社保和教育等民生支出需求，還要擔負宏觀調控和經濟建設等職責，財政不平衡問題始終是改革和發展中的突出矛盾。發行國債(包括中央政府債務和地方政府債務)是世界各國彌補赤字的普遍做法，而且被認為是一種最可靠的彌補途徑，近些年來隨著年度財政赤字的增加，我國政府債務規模逐年累積，防範財政風險至關重要。
赤字是流量，國債是存量。財政赤字的風險可以通過債務率體現。債務率是政府債務餘額與年度GDP的比值，債務餘額是過去所有赤字(財政盈餘作為財政赤字的負值)累積的總額，赤字率與債務率正相關，用來衡量長期償債能力。此外，國債利率也十分重要，利率高會加大國債發行成本，擴大財政赤字規模；利率低或出現負利率會加大國債發行難度。赤字貨幣化一直是各方關注的焦點。1995年通過的《中華人民共和國中國人民銀行法》規定，中央銀行不得向財政提供借款和透支，亦不得直接購買政府債券，但中央銀行可通過公開市場操作購買國債間接地為財政赤字融資。近30年來財政部謹守不直接向中央銀行借款或透支的原則，而且我國的金邊國債一直比較受各商業銀行和金融機構青睞，也沒必要透支。
世界主要經濟體赤字比較
從現代國家財政的發展歷程看，財政赤字是一種世界性經濟現象，赤字率高低也沒有一定之規。1997年歐盟的《穩定與增長公約》(Stability and Growth Pact, SGP)規定，歐盟成員國財政不能突破3%的赤字率和60%債務率的警戒線。為適應不斷變化的經濟形勢和政策需求，近30年來上述條款經歷了一些修改和調整。例如，2005年為加強歐盟的財政紀律和協調，引入了“中期預算目標”的概念，要求歐盟成員國不僅關注年度赤字率，而且要製定並遵守中期內的財政可持續性目標；2012年歐債危機後，允許成員國在特定條件下對赤字率上限進行適度調整，並增加了對經濟增長、就業和社會包容性的關注。總體看，該條約約束力不強，歐盟國家財政紀律趨松。
本世紀以來，受全球金融危機和疫情影響，世界主要經濟體赤字波動較大。如圖2所示，英國赤字率從2007年的2.8%急劇上升，2009年達到11.4%的峰值，此後隨著經濟復甦和財政緊縮政策的實施，赤字率逐漸下降，2019年為1.5%。2020年受新冠疫情影響，赤字率大幅攀升至15.5%，2023年能源補貼推高支出，赤字率4.4%，政府債務率突破100%。法國2009年赤字率達到7.5%，2019年降為2.9%，2020年受新冠疫情影響，赤字率大幅上升至12.7%。德國在財政紀律方面表現突出，除 2010年赤字率達到3.3%，2020年受新冠疫情影響赤字率再次上升至3.7%外，其他時期赤字率大多處於低位，2014年至2019年期間實現了財政盈餘。受金融危機影響，2009年美國聯邦財政赤字率達9.8%，此後逐年下降，2020年受疫情影響財政赤字率再次攀升至14.7%，2021年為11.8%，2023年為5.8%(CBO預測)，依賴美元霸權維持融資能力，2023年聯邦債務率達122%。日本將國債分為建設國債和赤字國債兩類，僅將赤字國債收入作為彌補赤字的來源，赤字率長期超4%，債務餘額/GDP比重超260%，日本央行購債壓低利率，但老齡化加劇財政壓力。
圖2 2000年以來世界主要經濟體財政赤字率情況
我國未來的赤字空間與應用
赤字空間取決於未來經濟增長預期，也取決於當前所處經濟周期和赤字的使用績效。對於我國的財政赤字政策，應持有客觀和科學的態度，遵循經濟規律，合理規劃赤字的規模與結構，著重提升資金的使用效率和效果，以實現財政的周期性平衡為目標，確保財政健康可持續發展，為2050年全面建成社會主義現代化強國提供堅實保障。
(一)未來赤字空間。從結構看，我國中央政府槓桿率較低(不足30%)，未來幾年中央級財政赤字在力度上仍有空間，然而，從長遠角度來看，追求財政的周期性平衡仍然是我們的目標。否則，財政赤字的持續累積將帶來一系列問題：一方面，債務利息支出的增加會加重財政負擔，導致支出結構僵化，不利於財政的健康和可持續發展；另一方面，國債需求量的不斷上升會持續推高利率，促使商業銀行不斷購買國債，進而導致中央銀行貨幣供應量的增加，加劇通貨膨脹的風險。
(二)防範地方債務風險。考慮到隱性債務和或有債務的存在，部分地方可能面臨隱性赤字財政的困境，應引起高度關注。對於地方財政狀況，需要進行全面系統的分析，並根據地方財政的承受能力，強化風險防控措施，其中，對於財政狀況良好的市縣，可以適度放寬財政赤字規模的限制，但要求在中期實現財政平衡；而對於財政運行存在問題的市縣，則必須嚴格控製或有赤字和新增隱性債務。
(三)財政赤字的高效使用。赤字本質上是預支未來的稅收。隨著財政對赤字依賴度的提升，意味著財政資金的成本更高，因此需要更加關注赤字的使用方向和用途。這部分資金不僅要滿足當代人的公共服務需求，而且要為未來經濟社會發展奠定基礎，實現跨週期調節和代際公平。首先，要進一步優化支出結構，彌補基礎設施和民生領域短板，加大對養老設施和鼓勵生育的財政支持力度，注重基礎科研和人才培養。其次，著重提升資金使用績效，全面實施預算績效管理，強調成本和效益的對比，壓縮行政成本，杜絕損失浪費，確保每一分錢都發揮出應有的效果。最後，謹防對民間投資和市場行為產生擠出效應，嚴格遵守市場和政府的邊界，堅持市場優先、效率優先，財政資金要有所為、有所不為，避免干擾市場正常運行的規律。
本文編選自微信公眾號“中國財政”；FOREXBNB編輯：徐文強。
