FOREXBNB获悉，3月3日，财政部主管的中央级财经媒体《中国财政》在题为《对我国当前财政赤字问题的基本认识》一文中表示，从结构看，我国中央政府杠杆率较低(不足30%)，未来几年中央级财政赤字在力度上仍有空间，然而，从长远角度来看，追求财政的周期性平衡仍然是我们的目标。否则，财政赤字的持续累积将带来一系列问题：一方面，债务利息支出的增加会加重财政负担，导致支出结构僵化，不利于财政的健康和可持续发展；另一方面，国债需求量的不断上升会持续推高利率，促使商业银行不断购买国债，进而导致中央银行货币供应量的增加，加剧通货膨胀的风险。
原文如下：
对我国当前财政赤字问题的基本认识
厦门国家会计学院副院长 郑涌
在当今市场经济体系中，财政赤字已成为一种全球性的经济现象。各国普遍采取赤字政策，以实现逆经济周期的调节功能。本文针对财政赤字基本问题开展研究，并探寻我国财政健康可持续发展的路径。
赤字与赤字政策
预算本质上是财政收支计划，反映年度预算中收入与支出的规模对比。在财政运行过程中，不平衡是绝对的，而平衡是相对的。财政支出大于财政收入意味着发生财政赤字，反之是财政盈余。现行《中华人民共和国预算法》明确，各级预算应当遵循统筹兼顾、勤俭节约、量力而行、讲求绩效和收支平衡的原则。各级政府应当建立跨年度预算平衡机制。同时，我们必须认识到，财政平衡并不仅仅局限于政府的财政收支状况，不能就财政平衡论财政平衡，而应将财政平衡作为社会总供求平衡的重要组成部分统筹考量。国民经济整体平衡的目标在于实现社会总供求的大致均衡，而财政平衡则是实现这一均衡的一种关键手段。因此，从国民经济全局和长远的角度出发来研究财政平衡是十分必要的。
(一)赤字。一般来讲，财政赤字是一个财政年度内财政支出大于财政收入的缺口，主要通过发行债务来弥补。国际货币基金组织编制的《政府财政统计年鉴》规范了财政赤字的口径，公式如下：
财政赤字或结余=(总收入+无条件赠款)-(总支出+净增贷款)
我国财政赤字计算口径与国际通行规则接轨，具体公式为：
一般公共预算赤字=支出总量(全国一般公共预算支出+补充预算稳定调节基金)-收入总量(全国一般公共预算收入+全国财政使用结转结余及调入资金)
赤字率=一般公共预算赤字/ GDP×100%，反映政府收支缺口占经济总量的比重，是衡量财政可持续性的核心指标。
新中国成立以来，我国财政工作一直坚持“收支平稳，略有结余”的方针，1950—1978年29年中10年有赤字，而改革开放以来，如图1所示，按照现行口径计算，除1985年外每年都有赤字，但赤字率一直保持较低的状态。
图1 1979—2024年我国财政赤字率(单位：%)
需要说明的是，我国财政赤字口径没有包括国有资本经营预算和政府性基金预算。现行预算法规定，国有资本经营预算应做到收支平衡，但对政府性基金预算平衡未作明确表述。需予以重视的问题是专项债券列入政府性基金预算，按照现行规定，专项债项目收益需自求平衡，从代际平衡角度看，这部分预支资金没有列作赤字。
(二)赤字政策。赤字政策是指国家有意通过财政减收或增支政策，扩大财政收支差额，调节社会总需求和总供给的重要宏观调控手段。赤字政策一般不是个别年度或少数年度存在赤字，它的标志是连续多年安排预算赤字，甚至是巨额赤字。科学运用财政赤字政策来进行逆周期调节，可防止经济运行波动过大，但一旦过度则可能酿成财政和金融危机。2009年以来，我国持续实施积极的财政政策，逐步从扩大支出为主转为减税和增支双轮驱动，但对赤字一直持审慎态度，财政赤字率除2020年疫情期间3.6%、2023年3.8%外，其他年度从未超过3%。
用国民收入模型可以分析财政赤字与社会经济总量平衡关系的影响。
消费+储蓄+税收+进口额=消费+投资+政府支出+出口额
财政收支差额=(储蓄-投资)+(进口-出口)
上述公式可以理解为，在给定的时期内，左边的总供给恒等于右边的总需求，其中，消费、储蓄、投资以及进出口属于市场行为，而财政属于政府行为，因而财政收支平衡是掌握在政府手中进行宏观调控的手段。当储蓄>；；投资时，政府可通过发行债券等形式，将居民、企业和商业银行暂时不用的资金转移给政府部门，用于扩大政府开支，从而增加社会总需求，拉动经济增长。此举不会增加基础货币量和扩大货币供给，因此不会引发通货膨胀。国际货币基金组织(IMF)数据显示，2023年我国总储蓄率约为44.3%，远高于欧美发达国家水平。高储蓄率抑制了消费和投资，但为国债发行提供了稳定的资金来源。
中央赤字和地方赤字
我国年度财政赤字由中央赤字和地方赤字汇总形成。新旧预算法对中央预算和地方预算赤字的要求有所不同。1995年开始实施的《中华人民共和国预算法》明确，中央政府公共预算不列赤字。中央预算中必需的建设投资的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，但是借债应当有合理的规模和结构。地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。2014年修订后的《中华人民共和国预算法》明确，中央一般公共预算因宏观调控政策需要可编列赤字，举借债务应当控制适当的规模，保持合理的结构。地方一般公共预算仍不得列赤字，经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券举借债务的方式筹措。举借的债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源，只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出。地方政府及其部门不得违规举债或提供担保。比较而言，新预算法对预算赤字的管理更加客观规范，符合我国经济社会发展和现代财政管理的需要。
1979年以来，我国出现的赤字主要是中央财政赤字，地方盈余可以弥补中央财政赤字。如表1所示，2010年后地方财政赤字成为常态，这也是地方政府债务规模累积扩大的主要原因。地方财政的赤字规模和赤字率反映了地方一般公共预算的平衡状况，目前总体上是可控的。然而需要高度关注的是，随着近年来我国房地产市场疲软以及国有土地出让收入的下降，地方政府性基金预算的收支缺口可能演变为潜在的或隐性的赤字。
表1 2010—2024年中央和地方财政赤字
赤字与国债
从公共投资项目成本代际负担的公平性以及提升公共资本形成效率的角度来看，政府债务是财政运行不可或缺的一部分。我国是发展中国家，经济体制改革不断深化，改革是有成本的，且大多体现为减收增支。国家财政不仅要满足众多人口的社保和教育等民生支出需求，还要担负宏观调控和经济建设等职责，财政不平衡问题始终是改革和发展中的突出矛盾。发行国债(包括中央政府债务和地方政府债务)是世界各国弥补赤字的普遍做法，而且被认为是一种最可靠的弥补途径，近些年来随着年度财政赤字的增加，我国政府债务规模逐年累积，防范财政风险至关重要。
赤字是流量，国债是存量。财政赤字的风险可以通过债务率体现。债务率是政府债务余额与年度GDP的比值，债务余额是过去所有赤字(财政盈余作为财政赤字的负值)累积的总额，赤字率与债务率正相关，用来衡量长期偿债能力。此外，国债利率也十分重要，利率高会加大国债发行成本，扩大财政赤字规模；利率低或出现负利率会加大国债发行难度。赤字货币化一直是各方关注的焦点。1995年通过的《中华人民共和国中国人民银行法》规定，中央银行不得向财政提供借款和透支，亦不得直接购买政府债券，但中央银行可通过公开市场操作购买国债间接地为财政赤字融资。近30年来财政部谨守不直接向中央银行借款或透支的原则，而且我国的金边国债一直比较受各商业银行和金融机构青睐，也没必要透支。
世界主要经济体赤字比较
从现代国家财政的发展历程看，财政赤字是一种世界性经济现象，赤字率高低也没有一定之规。1997年欧盟的《稳定与增长公约》(Stability and Growth Pact, SGP)规定，欧盟成员国财政不能突破3%的赤字率和60%债务率的警戒线。为适应不断变化的经济形势和政策需求，近30年来上述条款经历了一些修改和调整。例如，2005年为加强欧盟的财政纪律和协调，引入了“中期预算目标”的概念，要求欧盟成员国不仅关注年度赤字率，而且要制定并遵守中期内的财政可持续性目标；2012年欧债危机后，允许成员国在特定条件下对赤字率上限进行适度调整，并增加了对经济增长、就业和社会包容性的关注。总体看，该条约约束力不强，欧盟国家财政纪律趋松。
本世纪以来，受全球金融危机和疫情影响，世界主要经济体赤字波动较大。如图2所示，英国赤字率从2007年的2.8%急剧上升，2009年达到11.4%的峰值，此后随着经济复苏和财政紧缩政策的实施，赤字率逐渐下降，2019年为1.5%。2020年受新冠疫情影响，赤字率大幅攀升至15.5%，2023年能源补贴推高支出，赤字率4.4%，政府债务率突破100%。法国2009年赤字率达到7.5%，2019年降为2.9%，2020年受新冠疫情影响，赤字率大幅上升至12.7%。德国在财政纪律方面表现突出，除 2010年赤字率达到3.3%，2020年受新冠疫情影响赤字率再次上升至3.7%外，其他时期赤字率大多处于低位，2014年至2019年期间实现了财政盈余。受金融危机影响，2009年美国联邦财政赤字率达9.8%，此后逐年下降，2020年受疫情影响财政赤字率再次攀升至14.7%，2021年为11.8%，2023年为5.8%(CBO预测)，依赖美元霸权维持融资能力，2023年联邦债务率达122%。日本将国债分为建设国债和赤字国债两类，仅将赤字国债收入作为弥补赤字的来源，赤字率长期超4%，债务余额/GDP比重超260%，日本央行购债压低利率，但老龄化加剧财政压力。
图2 2000年以来世界主要经济体财政赤字率情况
我国未来的赤字空间与应用
赤字空间取决于未来经济增长预期，也取决于当前所处经济周期和赤字的使用绩效。对于我国的财政赤字政策，应持有客观和科学的态度，遵循经济规律，合理规划赤字的规模与结构，着重提升资金的使用效率和效果，以实现财政的周期性平衡为目标，确保财政健康可持续发展，为2050年全面建成社会主义现代化强国提供坚实保障。
(一)未来赤字空间。从结构看，我国中央政府杠杆率较低(不足30%)，未来几年中央级财政赤字在力度上仍有空间，然而，从长远角度来看，追求财政的周期性平衡仍然是我们的目标。否则，财政赤字的持续累积将带来一系列问题：一方面，债务利息支出的增加会加重财政负担，导致支出结构僵化，不利于财政的健康和可持续发展；另一方面，国债需求量的不断上升会持续推高利率，促使商业银行不断购买国债，进而导致中央银行货币供应量的增加，加剧通货膨胀的风险。
(二)防范地方债务风险。考虑到隐性债务和或有债务的存在，部分地方可能面临隐性赤字财政的困境，应引起高度关注。对于地方财政状况，需要进行全面系统的分析，并根据地方财政的承受能力，强化风险防控措施，其中，对于财政状况良好的市县，可以适度放宽财政赤字规模的限制，但要求在中期实现财政平衡；而对于财政运行存在问题的市县，则必须严格控制或有赤字和新增隐性债务。
(三)财政赤字的高效使用。赤字本质上是预支未来的税收。随着财政对赤字依赖度的提升，意味着财政资金的成本更高，因此需要更加关注赤字的使用方向和用途。这部分资金不仅要满足当代人的公共服务需求，而且要为未来经济社会发展奠定基础，实现跨周期调节和代际公平。首先，要进一步优化支出结构，弥补基础设施和民生领域短板，加大对养老设施和鼓励生育的财政支持力度，注重基础科研和人才培养。其次，着重提升资金使用绩效，全面实施预算绩效管理，强调成本和效益的对比，压缩行政成本，杜绝损失浪费，确保每一分钱都发挥出应有的效果。最后，谨防对民间投资和市场行为产生挤出效应，严格遵守市场和政府的边界，坚持市场优先、效率优先，财政资金要有所为、有所不为，避免干扰市场正常运行的规律。
本文编选自微信公众号“中国财政”；FOREXBNB编辑：徐文强。
