支出難砍、減稅力推，財政難緊縮
當地時間11月22日，美國當選總統提名對沖基金經理人史考特貝森特擔任財政部長，貝森特主張到2028年將預算赤字率降至3%[1]。先前，川普任命美國企業家馬斯克共同籌建並領導聯邦政府顧問機構 “政府效率部”（Department of Government Efficiency，簡稱DOGE）[2]，以“廢除官僚機構、削減法規和重組政府”[3]。馬斯克表示“至少可削減2兆美元的聯邦開支”，約等於2024財年聯邦總開支的30%[4]，但未說明完成削減計畫的具體時限。川普內閣一系列任命顯示，財政緊縮似乎箭在弦上。但我們預期，聯邦財政支出可削減的規模相對有限[5]，同時，鑑於川普也提出了大規模減稅計畫降低財政收入，且贝森特當地時間11月24日表示其首要政策是兌現減稅承諾[6]，我們認為川普2.0時期或難以有效地削減赤字。
做大財政的必然性與必要性
美國歷史上看，聯邦財政往往逆週期，表現在財政赤字率與失業率的高度相關：經濟下行壓力大、失業率高企時，做大財政托舉經濟。但也存在幾次財政順週期時期，多數對應財政有亟需解決的經濟之外的如“安全”等問題。2018年以來，新一輪財政順週期開啟，貧富分化、再工業化等結構性問題，呼喚持續做大功能性財政，來因應經濟週期之外的挑戰。
內部民意導向來看，貧富分化亟需財政發力緩解。1980年代雷根政府開始，美國進入“重效率，輕分配”的小財政時期，金融去監管、工會組織削弱等因素，致使貧富分化加劇[7]。缺乏產業政策對國內工業保護的情況下，不具成本優勢的中低端製造業外流，製造業職缺大幅削減，勞動報酬佔趨勢下滑，而所得分配開始向資本或高收入者集中。
2008年金融危機後，民意開始傾向於財政發力以推動製造業回流。對此，歐巴馬政府通過《美國復甦與再投資法案》，改善交通、網路寬頻等基礎設施，並要求興建所需鋼鐵須產自美國[8]，開啟了透過產業政策吸引製造業回流的先河，隨後川普的MAGA主張與拜登政府的供給面經濟學，基本延續這一思路，並形成兩黨共識。但回流的成本較大，美國工業與基建長期欠投資，自80年代起製造業、能源、交通建築持續老化，生產所需的工業設備（特別是電力設備）較為陳舊，補貼工業基礎設施投資將帶來持續的財政收支壓力。
外部大國博弈來看，以AIGC為代表的全球新一輪科技競爭如火如荼。拜登政府通過的《基礎建設投資和就業法案》與《晶片法案》，10年分別增加2561億和793億美元赤字，刺激工業基礎設施和半導體產業建設。自2021年起，一輪以電腦電子產業主導的廠房建設潮已經完成但從結果來看，相关行业工业生产與就业并未出现明显增加。川普2.0時期，將面臨AI革命從投資和願景變現為生產和普及的過程，無論是以減稅或以增支為形式的財政補貼，皆任重道遠。
細究財政帳本，赤字削減難度高
那麼，如果一定要削減支出，到底能砍多少？能否覆蓋川普延長TCJA法案帶來的影響？赤字規模是否會減少？
從財政支出分項來看，社會福利等強制性支出是大頭，包括社保、Medicare、Medicaid、教育、收入保障、退伍軍人福利等，2024財年合計約有4.5兆美元，佔總支出的67%。此外基本是剛性支出如利息和國防。上述項目佔總支出的九成左右。福利開支總量在疫情後有大幅的抬升，這其中川普表示不會縮減並持續保障社保和Medicare支出[9]。我們重點看可能有較大縮減的項目：Medicaid和收入保障（特別食品券支出）是共和黨攻擊的重點[10]，學生貸開支則是拜登政府的重要政績，可能面臨川普新政府的撤銷[11]。如果將Medicaid、收入保障和學生貸款三項的開支水準恢復到2019財年的水平（川普1.0時期），考慮通膨因素的影響後，分別可較2024財政年度削減1322、592和1448億美元。另外馬斯克也表示將對聯邦政府進行瘦身[12]。但事實上，當前聯邦公務員在總人口中的佔比基本上已經在二戰以來最低水平，且公務員薪資增速自2019年來已經落後於私人部門。即使將2019年以來新增加的約16萬個職位取消，並將實際收入水準恢復至2019年狀態（考慮通膨因素），我們估計可減支出也僅256億美元。這些減支項加在一起，我們預計開支削減的幅度上限不超過4000億美元，況且這筆削減大概率不會在一個財年內完成。
作為參照，聯邦預算問責委員會（Committee for a Responsible Federal Budget）估算顯示，考慮當前兩黨存在共識且相對容易進行的開源節流政策，未來十年可縮減的赤字約為7000億美元，即每年僅有約700億美元，佔24財政年度赤字的3%和支出的1%[13]。
在收入端，川普減稅計畫可能帶來大規模額外赤字。根據Wharton Budget Model測算，延長TCJA和進一步降低企業和個人稅率未來十年將額外增加5.8兆美元赤字；考慮到經濟成長從而稅基擴大，也將增加4.1兆美元赤字，平均每年4000多億美元。而根據Tax Foundation的估計，算上川普建議的其他各類稅務削減計劃，未來十年額外增加7.8兆美元赤字，平均每年7700億美元[14]。
綜合可能的支出削減和減稅計劃，財政赤字易擴難緊
實際上，削減赤字的計劃並非首次提出，肯塔基州共和黨參議員蘭德保羅長期致力於推動財政赤字削減，今年9月，其提出的未來5年每年削減6%赤字的法案（約合每年1100億美元），在參議院投票中被高票否決（39票贊成-58票反對）[15]。即使新一屆參議院選舉中共和黨席次從49升至53，但在兩黨對大財政和做大產業政策基本上達成共識的情況下，我們預計較大的赤字削減法案通過的可能仍然較低。
本文作者：張峻棟S0080522110001、範理、張文朗，文章來源：中金點睛，原文標題：《中金 | 川普+貝森特：財政難緊縮》
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