近日，第十三屆全國政協經濟委員會副主任、國務院發展研究中心原副主任劉世錦就先前自己提出的“十億經濟刺激計劃”作出回應，他認為有必要採取短期刺激措施。但刺激是有代價的，是為結構性改革贏得時間與空間。要用刺激加改革的方法，花錢建新制度，為中長期經濟社會品質永續發展創造不可或缺的製度條件與政策環境。
劉世錦表示，增加有效消費需求，要理解現階段消費需求的新特徵，區分生存型消費和發展型消費，以及消費實現方式的差異。其中，服務消費較多依賴規模經濟和集聚效應，與都市化程度直接相關。現階段擴大消費需求要找準重點：一是基本公共服務為依託的發展型消費；二是以移工為重點的中低收入階層；第三是以人為中心、發展權利平等的都市化與城鄉融合發展。大力提升以進城移工為主的新市民在保障性住房、教育、醫療、社保、養老等方面的基本公共服務水平。另外，也應加速都會區範圍內中小城鎮建設，帶動中國的第二輪都市化浪潮，形成以城鄉融合發展為基礎的高品質、永續、現代化城市體系。
本文為其在“中國新型都市化理論·政策·實踐論壇2024”上發表的主題演講《擴內需穩成長與加速以人為中心的都市化進程》。
近兩年來，中國經濟疫後復甦進程儘管有曲折，但整體呈現回升向好態勢。去年全年成長率達到5.2%，在全球各大經濟體中居前列。今年前三季年增4.8%，一季成長5.3%，第二季成長4.7%，第三季成長4.6%。正如年初所認為的實現今年5%的成長目標，是需要“踮起腳尖跳一跳”才能達到的。更重要是，明年和更長一個時期，中國經濟能夠維持什麼樣的成長速度。
宏觀經濟面臨的重要挑戰，是日益增大的總需求水準下降壓力。我國GDP平減指數已經連續7個季度處於負成長狀態。這種現象改革開放之後很少見到。近一個時期的數據表明，消費、就業、財政等重要指標都出現明顯放緩甚至收縮的跡象。要把總需求不足帶來的問題與總需求不足的起因區分開來，尤其是要理清楚什麼因素導致了總需求不足，才能找到治本之策。
就業、物價、財政收入、債務負擔等方面的短期壓力，很大程度上是需求不足所引起的結果，就事論事採取措施，不一定能達到預期效果。比如，防治債務風險，在控制債務的同時，重點要放到擴需求、穩定成長上。穩住並擴大分母，比單純的控制分子更為有效。
改革開放以來，中國經濟經歷了30多年10%左右的高速成長，經歷了從供給約束到需求限制的重要變化。東亞成功追趕型經濟體，如日本、韓國、中國台灣等，都經歷過類似成長。2010年一季開始，中國經濟在達到一個高點後開始減速，由高速逐步轉為中速。這種變化可以表述為成長階段轉變。一個可比較的物件是日本經濟。日本有上億人口，是世界大型經濟體，與中國有較強的可比性。
圖1 中国经济由高速到中速的转型期圖表示意
日本在上世紀50和60年代曾經歷了9%左右的高速成長，70年代初進入中速成長，增速在4%左右；90年代初再減速為低速成長，2%左右，也出現了零成長和負成長。如果與日本比較，中國目前處於中速成長的後期，應該還有5-10年的中速成長，增速應在4-5%之間。
圖2 日本曆年GDP增速变化圖表示意
在這種轉型過程中，有兩個概念非常重要。一個是“歷史需求高峰”。也就是在工業化城市化幾十年上百年的進程中，需求成長最快或需求量最大的那個點或區間。到了這個點或區間，成長速度就開始減速。另一個是“需求結構”。需求結構背后是收入結構，簡單地說，是中高收入群體與低收入群體的分佈結構。一種是中高收入者比重低、低收入者比重高的結構；另一種是中等收入族群比重高、低收入群體比重低的結構，也就是通常說的“橄欖型”結構。
歷史需求高峰決定了高速向中速的轉折點，而需求結構決定了轉捩點後中速成長的持續時間。在轉折點之前，經濟成長的主要限制是供給不足，在市場供需關係上容易出現通膨，這段時期主要是供給能力形成階段。轉折點之後，主要約束成為需求不足。事實上，需求相對下降正是成長減速的原因。相應地，通膨壓力轉為通貨緊縮壓力，或價格上升壓力轉為價格低迷壓力。
中等收入群體比重偏低導致成長潛能下降。從國際經驗看，中速成長維持較長時間的經濟體，一般基尼係數比較低，在0.4以下，收入差距相對較小，有一個規模較大的中等收入群體。這樣的中等收入族群可以釋放較大規模、較長時間的需求，從而支撐較長時間的中速成長。相反，如果收入差距較大，中等收入群規模較小，當這個群體需求潛力大部分釋放後，容易出現成長的明顯減速，導致陷入低速甚至停滯後退的困境。
現階段我國的基本狀況是，中等收入族群大概佔三分之一，4億人左右，在特殊情況下數量還在減少；在此之下有9億多低收入群體，佔三分之二。我國基尼係數多年來維持在0.4以上，有些研究認為在0.45或更高的水平上。我們目前面臨的需求不足問題與這種需求結構直接有關。
增加有效消費需求首先要理解現階段消費需求新特徵。
第一，需要區分生存型消費和發展型消費。包括低收入階層在內，以吃穿和其他日常基本消費為主的生存型消費趨於穩定，或者說，已經基本解決了溫飽問題。消費總量擴大體現為結構升級。消費增長更多由教育、醫療衛生、保障性住房、社保、文化體育娛樂、金融服務、交通通訊等發展型消費拉動。
第二，消費實現方式的差異也很重要。基本公共服務與發展型消費密切相關。生存型消費以個體消費方式為主，發展型消費較多採取集體消費或公共服務方式，如醫保、社保採取互助共濟方式，學校教育是一種集體學習方式，與政府的基本公共服務均等化程度直接相關。擴大發展型消費只靠個人努力是不夠的，需要政府搭台子、建制度、出資金，是政府消費支出與居民消費支出的組合。
政府基本公共服務均等化程度落後，直接拖累發展型消費的成長。城市居民面對教育、醫療、住房“三座大山”壓力。近三億移工、近兩億外進城移工基本公共服務欠帳更為突出。四億中高收入族群與九億中低收入族群之間的收入差距，相當大部分源自於基本公共服務分享程度的差距。目前統計收入水平，主要關注個人可支配收入，如果把個人實際分享的基本公共服務加進來，可能收入差距會更大。
第三，服務消費較多依賴規模經濟和集聚效應，與都市化程度直接相關。城市集聚效應降低公共服務供給成本。在傳統農村地區，現代化基礎設施、基本公共服務成本過高，很難觸達。以往我國重視生產的規模經濟與集聚效應，忽略了消費特別是服務消費的規模經濟和集聚效應。一個重要的底層邏輯是，沒有一定密度的都市化水平，教育、醫療、保障性住房、社保、養老、文化娛樂等領域較高水準的基本公共服務難以實現。但與中國大致相同發展階段已開發經濟體城相比，中國城市化率低，戶籍城市化僅為48.3%。
圖3 與中國大致相同發展階段各國城市化率
制度層面存在著不利於提高以人為中心的都市化水準的限制因素。集中體現在城鄉之間的三個不平等：1）戶籍制度相關的身份和居住遷徙權利不平等；2）基本公共服務分享權利不平等；3）財產（不動產）權利不平等。就不動產权利来说，城市居民國有土地上的房屋可以交易，農民在集體土地上建造的房屋不能在集體組織之外交易。在市場經濟條件下，可流動、可交易、可抵押、可担保的財產与不可流動、不可交易、不可抵押、不可担保的財產市场估值和价格差异很大。这是农民財產性收入低，進而消費水準低的重要原因。
現階段擴大消費需求要找準重點與痛點，包括以下三個方面。一是基本公共服務為依託的發展型消費，二是以移工為重點的中低收入階層，第三是以人為中心、發展權利平等的都市化與城鄉融合發展。
目前擴大消費的一些想法和做法值得討論。一種流行的主張是仿效已開發國家進行“直升機撒錢”。用消費券等方法促銷無可厚非，透過消費補貼等方法，對短期消費成長率也會有直接影響。但普遍發錢的辦法，億萬富翁也可能拿到。即使把錢發到低收入戶，但這部分人群吃飯穿衣等溫飽問題基本上解決了，拿到錢多買幾個麵包並不能解決他們面臨的真實難題。就城市以移工為主的低收入階層來說，他們面對的是住房、上學、醫療、社保、養老等難題。在這些難題面前，透過撒錢拿到的那點收入無疑杯水車薪。
不宜簡單仿效已開發國家量化寬鬆政策。需要說清楚的是我國與已開發經濟體在宏觀政策作用上的區別。已開發經濟體也是成熟經濟體，處在低速成長期，是一種維持性、折舊性的成長，新增長潛能很少，宏觀政策的變動往往能夠決定經濟成長整體走向。如果中國經濟成長真的主要依賴宏觀政策，應該已經到了低速成長期了。在高速和中速成長階段，宏觀政策重要性在於維持經濟運作過程中的穩定與平衡。作一個不大準確的比喻，如果現階段潛在增速為5%，宏觀政策大概影響的是1%，其餘4%取決於結構性潛能，而結構性潛能在多大程度上釋放，則取決於是否有適宜體制政策環境。改革就是為了創造這樣的環境條件。
改革也有快變量，更重要的是能夠增加交易和信用。改革往往被認為是慢變量，遠水不解近渴。事實上，在改革工具箱內，能夠找到不少成長導向、有立竿見影之效的改革舉措，產生“今晚公佈，明早漲停”的短期效應。即使那些中長期見效的改革，如能儘早啟動和推進，也能形成正面預期，對短期穩成長發揮正面作用。改革就是一項開放權利，增加新的交易機會，相應擴大貨幣需求，擴大信用，進而實質擴大需求和供給，特別是需求面改革能夠更多的擴大消費需求。如果不透過改革把被不合理體制政策束縛的交易機會解放出來，即使增加貨幣，也不能增加交易和信用，只會增加貨幣空轉。
最後，提出以下幾點建議。
一是大力提升以進城移工為主的新市民在保障性住房、教育、醫療、社保、養老等方面的基本公共服務水平。短期重點是由政府收購滯銷的住房，轉為保障性住房，向新市民提供。落實黨的二十屆三中全會關於“推行由常住地登記戶口提供基本公共服務制度，推動符合條件的農業轉移人口社會保險、住房保障、隨遷子女義務教育等享有同遷入地戶籍人口同等權利”的精神。農民由進城打工者轉為在城市家庭團聚、安居樂業。增加保障房供應可以擴大房地產的有效需求，住房改善可以帶動裝修、家具、家電等消費，家庭团聚可以带动教育醫療养老等需求，完善社保可以降低後顧之憂，降低預防性儲蓄。
二是加速都會區範圍內中小城鎮建設，帶動中國的第二輪都市化浪潮，形成以城鄉融合發展為基礎的高品質永續現代化城市體系。我國城市核心區建設已達較高水平，還出現了一定程度的擁堵。從國際經驗看，城市群、都市圈範圍內的核心城市通常占城市人口的30%左右。核心城市以外的中小城鎮還有巨大的發展空間，可容納60%以上的城市人口，其中既包括原有城市疏解人口，更多是農村和其他城市的流入人口，同時也適合製造業和中低階服務業的集聚。在這個範圍內，基建和房地產還有一定的成長空間。
落實三中全會關於“全面提高城鄉規劃、建置、治理融合水平，促進城鄉要素平等交換、雙向流動，縮小城鄉差異，促進城鄉共同繁榮發展”，“允許農戶合法擁有的住房通過出租、入股、合作等方式盤活利用”，“有序推进农村集体经营性建置用地入市改革，健全土地加值收益分配機制”等精神。
重點推動城鄉之間人員、土地、資金等要素雙向自主流動，重點是加速城鄉結合部的農村土地制度改革探索，在農村宅基地流轉上有大幅的突破，推動土地資源的市場化與資本化，以此增加農民的財產性收入，並為農村社保水準提升籌措資金。農夫可以進城，城市居民可以下鄉，給城鄉居民雙向創業就業置業更大空間。透過提高城鎮化的比例（達到75%以上）和品質（縮小以至消除城鄉居民基本公共服務水平），力爭用十年左右時間，實現中等收入群體倍增的目標，由現階段中等收入群4億人口成長到8-9億。提出並推動實現這一目標，對盡可能延長中速成長期，打破需求約束對經濟成長的不利影響有基礎性意義。
為了穩定經濟，防止價格和產量的負向螺旋下行，有必要採取短期刺激措施。但刺激是有代價的，是為結構性改革贏得時間與空間。要用刺激加改革的方法，花錢建新制度，為中長期經濟社會品質永續發展創造不可或缺的製度條件與政策環境。
三是提振企業家和地方主要領導者這兩台引擎的活力和創新精神。新時期改革仍要講摸著石頭過河。改革開放已經四十多年了，還有這個必要嗎？答案是肯定的，因為不同時期要解決不同的問題，想要過不同的河流。改革開放初期，我們面對的是農村聯產承包製能不能搞、經濟特區能不能辦之類的問題，而現階段面臨的則是如何建構高標準市場經濟、實現高品質發展等議題，仍會面對大量未知與不確定因素，坐在北京辦公室是找不到答案的。
企業家和地方主要領導者是中國特色市場經濟發展的兩個“關鍵少數”，或者說兩台發動機。要採取得力管用措施提振這兩台引擎的活力與創新精神，允許試誤探索，允許多一些自選動作，為具有開拓意識的各級幹部各類人才營造寬鬆環境。大力選拔政治過硬、敢於擔當、銳意改革、實績突出、清正廉潔的干部，著力解決幹部亂作為、不作為、不敢為、不善為問題。不能僅用文件落實文件，既要有頂層設計，明確方向、劃出底線，更要重視地方、基層、企業和個人的積極性創造性，既要做好規定動作，也要允許並鼓勵自選動作，要用改革和創新的辦法把黨的二十屆三中全會精神落實處。
本文作者：劉世錦，來源：中國財富管理50人論壇，原文標題：《劉世錦：短期刺激措施有必要但也有代價，是為結構性改革贏得時間與空間》
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