FOREXBNB獲悉，1月7日，國務院辦公廳發布關於促進政府投資基金高品質發展的指導意見。其中提出，鼓勵發展創業投資類基金。創業投資類基金要圍繞發展新質生產力，支持科技創新，著力投早、投小、投長期、投硬科技，推動加速實現高水準科技自立自強，提升自主創新能力與關鍵核心技術攻關能力，解決重點關鍵領域“卡脖子”難題。
發展壯大長期資本、耐心資本。合理確定政府投資基金存續期，發揮基金作為長期資本、耐心資本的跨周期和逆周期调节作用，積極引導全國社會保障基金、保險資金等長期資本出資。在需要長期佈局的領域，可採取接續投資方式，確保投資延續性。
原文如下：
國務院辦公室關於促進政府投資基金高品質發展的指導意見
國辦發〔2025〕1號
各省、自治區、直轄市人民政府，國務院各部會、各直屬機構：
政府投資基金是各級政府透過預算安排，單獨出資或與社會資本共同出資設立，採用股權投資等市場化方式，引導各類社會資本支持相關產業及領域發展及創新創業的投資基金，在服務國家策略、推動產業升級、促進創新創業等方面發揮了積極作用。為建構更科學有效率的政府投資基金管理體系，促進政府投資基金高品質發展，經國務院同意，現提出以下意見。
一、總體要求
堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹黨的二十大和二十屆二中、三中全會精神，完整準確全面貫徹新發展理念，堅持並加強黨的全面領導，充分發揮市場在資源分配上的決定性作用，更好發揮政府作用，推動有效市場和有為政府更好結合。突顯政府引導和政策定位，依照市場化、法治化、專業原則規範運作政府投資基金，發展耐心資本，注重發揮實效。完善分級分類管理機制，合理統籌基金佈局，防止同質化競爭和對社會資本產生擠出效應。健全權責一致、激勵約束相容的責任機制，充分調動基金管理人積極性。遵循行業發展規律，加強政策制度協同，嚴肅財經紀律，切實防範風險，促進形成規模適度、佈局合理、運作規範、科學高效、風險可控的政府投資基金高品質發展格局。
二、找準定位，更好服務國家發展大局
(一)明確基金定位。政府投資基金要聚焦重大戰略、重點領域和市場無法充分發揮作用的弱點，吸引帶動更多社會資本，支持現代化產業體系建設，加速培育發展新質生產力。依投資方向，政府投資基金主要分為產業投資類基金及創業投資類基金。
(二)優化產業投資類基金功能。產業投資類基金要在產業發展上發揮引領領帶動作用，圍繞著改善現代化產業體系，支持改造提升傳統產業、培育壯大新興產業、佈局建立未來產業，重點投資產業鏈關鍵環節與延鏈補鏈強鏈項目，推動提升產業鏈供應鏈韌性與安全水平，打造具有國際競爭力的產業群聚。
(三)鼓勵發展創業投資類基金。創業投資類基金要圍繞發展新質生產力，支持科技創新，著力投早、投小、投長期、投硬科技，推動加速實現高水準科技自立自強，提升自主創新能力與關鍵核心技術攻關能力，解決重點關鍵領域“卡脖子”難題。
(四)發展壯大長期資本、耐心資本。合理確定政府投資基金存續期，發揮基金作為長期資本、耐心資本的跨周期和逆周期调节作用，積極引導全國社會保障基金、保險資金等長期資本出資。在需要長期佈局的領域，可採取接續投資方式，確保投資延續性。
三、完善分級分類管理機制
(五)明確對基金設立的分級管理要求。政府出資設立基金要充分評估論證並依規定履行審批程序。中央財政出資設立國家級基金應報國務院核准。設立省級(含計劃單列市、新疆生產建設兵團，下同)或地市級基金應報同級政府核准。縣級政府應嚴格控制新設基金，財力較好、具備資源禀賦的縣區如確需發起設立基金，應提級報上級政府審批。除上述情形外，黨政機關、事業單位不得以財政撥款或自有收入新設基金，已經設立的要依照政府投資基金管理要求統一規範管理。
(六)完善不同類型基金差異化管理機制。對創業投資類基金，可適當提高政府出資比例、放寬基金存續期要求、延長基金績效評估週期。對產業投資基金，應根據產業類型、階段、分佈特性合理設定管理要求，突顯支持重點。
(七)規範各類政府出資預算管理。政府出資主要包括透過預算直接出資、安排資金並委託國營企業出資等方式。政府採取注資國營企業方式設立基金，明確相關資金專項用於基金出資的，原則上依政府出資有關要求管理。政府出資設立基金，應由財政部門結合基金設立狀況及財政承受能力，合理確定出資規模、比例和時間安排。政府對基金的出資應依規定納入財政預算管理，加強年度預算安排與基金出資的銜接。財政部門要結合基金投資進度及結餘資金狀況合理安排出資，防止資金閒置。
四、加強統籌，整合優化佈局
(八)國家級基金與地方基金形成合力。國家級基金要立足全局，圍繞建構現代化產業體系、培育發展新質生產力等重點領域發揮示範引領作用，支援關鍵核心技術攻關、補齊產業發展短板。鼓勵國家級基金加強與地方基金連動，在前沿科技領域與產業鏈關鍵環節，結合地方資源禀賦，透過聯合設立子基金或對地方基金出資等方式，形成資金合力。加強財政資源統籌，推動形成國家科技重大計畫支持前端研發、政府投資基金支持成果轉化和產業化的連動機制。
(九)省政府加強本地區基金統籌管理。省政府要結合國家發展規劃及國家專案規劃、區域規劃，統籌管理本地區政府投資基金，綜合考量本區財力、產業資源基礎、債務風險等情況，找準定位，加強對下級政府設立基金的指導。省政府要因地制宜支持優勢特色產業發展，鼓勵創新創業，制定政府投資基金重點投資領域清單，明確對下級政府設立基金的審批或備案要求，防止重複投資和無序競爭。
(十)加強基金佈局規劃與投向指導。國家發展改革委要會同產業主管機關充分發揮佈局規劃與投向指導作用，結合相關產業在全國各地區產能利用情形，引導地方圍繞當地產業發展實際調整政府投資基金佈局，防止產能過剩和低水準重複建設。
(十一)推動基金整合優化。同一政府原則上不在同一產業或領域重複成立政府投資基金，但基金可依市場化原則對同一項目集合發力、接續支持。設立同類基金較多、投資領域明顯交叉重合的，在保障經營主體合法權益、維護市場秩序的前提下，鼓勵推動基金整合重組，增強規模效應，更好服務政策目標。對因缺乏產業基礎、資源禀賦等導致政策效果不明顯或募資、投資進展緩慢的基金，推動其透過優化投向等方式積極提升效能。
五、提升專業化市場化運作水平
(十二)規範基金運作管理。健全政府投資基金治理結構，建立科學規範的運作管理與投資決策機制。政府部門可透過監督投向、追蹤投資進度、委派觀察員等方式，促進基金合規運作。母基金要加強對子基金投向、運作、財務等狀況的監督，強化盡職調查責任。優化投資項目選擇機制，防止偏離政策目標、與民爭利。政府投資基金應選擇在中國境內具有基金託管業務資格的金融機構進行託管，託管機構應依法履行託管職責，定期向出資人提交託管報告。政府投资基金应定期向出资人和行业主管部门报送運作管理情况、財務報告、重大事項等訊息。
(十三)優化基金投資方式。新設政府投資基金可採取母子基金或直投項目方式進行投資，鼓勵創業投資類基金採取母子基金方式。子基金原則上以直投項目方式進行投資，控制基金層級，防止多層嵌套影響政策目標實現。
(十四)充分發揮基金管理人作用。理順政府投資基金與管理人的關係，實現政府引導、市場化運作和專業化管理的有機統一。基金管理人原則上採取市場化方式遴選確定，應具備與基金運作相符的專業能力、投資能力和管理能力，具有股權投資或相關基金管理經驗，具有符合要求的投資管理業績。嚴控縣級政府新設基金管理人。新設政府投資基金的管理費要經過科學論證，一般應以實繳出資或實際投資金額為計費基礎，合理確定提列標準。
(十五)健全基金績效管理。政府投資基金應合理設定績效目標，建構科學化、差異化、可量化的績效指標體系，重點在於政策目標綜合實現情況。財政部門會同相關部門對基金實施全過程績效管理。綜合採取調整管理費、超額收益分配等措施加強績效評估結果應用，體現激勵約束，切實發揮績效評價對基金運作管理的“指揮棒”作用。
(十六)建立健全容錯機制。遵循基金投資運作規律，容忍正常投資風險，優化全鏈條、全生命週期考核評估體系，不簡單以單一項目或單一年度盈虧作為考核依據。營造鼓勵創新、寬容失敗的良好氛圍，鼓勵建立以盡職合規責任豁免為核心的容錯機制，完善免責認定標準與流程。
(十七)優化基金發展環境。落實建設全國統一大市場部署要求，不以招商引資為目的設立政府投資基金，鼓勵取消政府投資基金及管理人註冊地限制，依法依規強化信用約束。優化政府出資比例調整機制，鼓勵降低或取消返投比例。突顯正向激勵政策導向，提振市場投資信心。
六、優化退出機制，促進投資良性循環
(十八)規範基金退出管理。研究制定政府投資基金退出政策指引，完善不同類型基金的退出政策。基金管理人應建立基金退出管理制度，制定退出方案。政府投資基金應科學合理確定退出期，並在章程或合夥協議中明確退出條件。政府出資退場時，應依章程或合夥協議約定的條件退出;沒有約定的，應依法依規進行評估，採取市場化方式決定轉讓價格。
(十九)拓寬基金退出管道。推動區域性股權市場規則對接、標準統一。鼓勵發展私募股權二級市場基金(S基金)、併購基金等。完善多層次資本市場體系，提高新三板和區域性股權市場服務股權投資的能力，拓寬政府投資基金退出管道。
(二十)完善基金退出機制。政府投資基金應在收益分配、損失分擔等方面公平維護各方出資人利益，保護社會資本合法權益。探索簡化專案退出流程，優化政府投資基金份額轉讓業務流程與定價機制，推動完善政府投資基金評估體系，建構更暢通的退出機制。
七、強化內控建設，防範化解風險
(二十一)健全風險防控體系。政府投資基金要強化內控管理，依法保障出資權益。基金管理人應建立健全關聯交易管理制度，健全廉政風險防控體系，不得以基金財產與關聯方進行不正當交易或利益輸送，不得從事法律法規或行業規章禁止的業務。加強政府投資基金風險防範，嚴禁地方政府透過違規舉債融資進行出資，不得新增地方政府隱性債務，不得強制要求國營企業、金融機構出資或墊資。
(二十二)嚴肅財經紀律。加強政府投資基金從業人員法規及職業道德教育、培訓和管理。規範財務績效管理，真實、準確反映基金財務狀況，嚴防財務造假。中國證監會、財政部要會同有關部門研究推出加強政府投資基金高階主管管理相關辦法。基金從業人員玩忽職守、濫權、徇私舞弊或利用職務便利索取或收受他人財物的，依規依紀依法給予處理處分;構成犯罪的，依法追究刑責。
八、加強組織保障
(二十三)堅持並加強黨的領導。深入貫徹黨中央決策部署，把黨的領導貫穿規範政府投資基金管理全過程各方面，為政府投資基金高品質發展提供堅實政治保障，推動國家戰略落實處。
(二十四)加強部門協同。財政部門履行政府出資人職責，負責政府投資基金的預算管理、績效管理、國有資產管理與資訊統計工作。發展改革部門負責政府投資基金信用建設及信用資訊登記，會同業主管機關加強對政府投資基金投向的指導評價。證券監督管理機構依職責組織進行政府投資基金登記備案及相關監理工作。相關部門依職責分工製定出台政府投資基金預算及國營資產管理、績效考核、資訊統計、信用建設、登記備案等配套細則，建構“1+N”制度體系。要加強資訊共享和溝通協調，形成工作合力，推動解決政府投資基金發展上的問題。
(二十五)規範監理行為。政府部門要充分尊重政府投資基金發展規律與專案投資特點，依法合規履行監理職責，不以行政手段介入基金日常管理事務及具體專案投資決策。各級政府進行存量政府投資基金優化調整工作應堅持市場化、法治化原則，把握好節奏和方法，不搞“一刀切”，不得影響基金正常投資運作，繼續做好存量政府投資基金的實繳出資，保護社會資本合法權益。
各地區、各相關部門要提高意識，加強組織領導，層層壓實責任，做好統籌協調，提高管理服務水平，更好發揮政府投資支持經濟社會高品質發展的作用。
國務院辦公室
2025年1月2日
財政部有關負責人就《國務院辦公室關於促進政府投資基金高品質發展的指導意見》答記者問
為建構更科學有效率的政府投資基金管理體系，促進政府投資基金高品質發展，近日，國務院辦公室印發了《关于促進政府投資基金高品質發展的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)。財政部有關負責人就《指導意見》有關問題回答了記者提問。
一、《指導意見》是首次國家層級推出促進政府投資基金發展的重要文件，請問出台的背景及主要內容是什麼?
答：政府投資基金是創新財政資金使用方式、支持產業發展與科技創新的重要政策工具。黨中央、國務院高度重視政府投資基金管理工作。黨的二十屆三中全會提出，鼓勵和規範發展天使投資、創投、私募股權投資，更好發揮政府投資基金作用，發展耐心資本。為促進政府投資基金高品質發展，更好發揮基金作用，財政部深入研究了解狀況，聽取各方意見建議，堅持問題導向、目標導向，研究起草了《指導意見》。
《指導意見》涵蓋基金設立、募資、運行、退出全流程，分八部分提出25條具體措施。一是總體要求，提出促進形成規模適度、佈局合理、運作規範、科學高效、風險可控的政府投資基金高品質發展格局。二是找準定位，更好服務國家發展大局。明確基金定位，優化產業投資類基金功能，鼓勵發展創業投資類基金，發展壯大長期資本、耐心資本。第三是完善分級分類管理機制。明確對基金設立的分級管理要求，完善不同類型基金差異化管理機制。四是加強統籌，整合優化佈局。明確國家級基金與地方基金形成合力，省政府加強本地區基金統籌管理，加強基金佈局規劃與投向指導。五是提升專業化市場化運作水平。規範基金運作管理，優化基金投資方式，充分發揮基金管理人作用，健全基金績效管理，建立健全容錯機制，優化基金發展環境。六是優化退出機制，促進投資良性循環。規範基金退出管理，拓寬基金退出管道，完善基金退出機制。七是強化內控建設，防範化解風險。健全風險防控體系，嚴肅財經紀律。八是加強組織保障。
二、《指導意見》提出“突顯政府引導和政策定位”。請問如何掌握好政府和市場的關係?
答：黨的二十屆三中全會提出，聚焦建構高水準社會主義市場經濟體制，充分發揮市場在資源分配上的決定性作用，更好發揮政府作用。
《指導意見》強調推動有效市場和有為政府更好結合，基金要聚焦重大策略、重點領域和市場無法充分發揮作用的弱點，吸引帶動更多社會資本，採用市場化方式支持創新創業及相關產業發展，提升基金專業化市場化運作水平。一是規範基金運作管理，優化投資項目選擇機制，防止偏離政策目標、與民爭利。二是原則上採取市場化方式遴選確定基金管理人，充分發揮管理人作用，調動管理人積極性。三是優化基金發展環境，鼓勵取消基金及管理人註冊地限制，鼓勵降低或取消返投比例。四是規範監理行為，政府部門要充分尊重基金發展規律和專案投資特點，不以行政手段介入基金日常管理事務及具體專案投資決策。
三、中央政治局會議、國務院常務會議均提到“耐心資本”，請問《指導意見》在壮大耐心資本方面有哪些具体举措?
答：耐心資本是一種專注於長期投資的資本形式，不以追求短期收益為首要目標，而更重視長期回報的項目或投資活動，通常不受市場短期波動幹擾，是對資本回報有較長期限展望且對風險有較高承受力的資本。近期中央經濟工作會議提出，要健全多層次金融服務體系，壯大耐心資本，更大力度吸引社會資本參與創業投資，梯度培育創新企業。
發展壯大耐心資本，要充分尊重市場規律，更好發揮政府投資基金的引導帶動作用。《指導意見》明確，要發展壯大長期資本、耐心資本，具體包括：一是合理確定政府投資基金存續期，發揮基金作為長期資本、耐心資本的跨周期和逆周期调节作用。二是積極引導全國社會保障基金、保險資金等長期資本出資，壮大耐心資本。三是在需要長期佈局的領域，政府投資基金可採取接續投資方式，確保投資延續性。四是優化政府出資比例調整機制，提振市場投資信心。對創業投資類基金，可適當提高政府出資比例。
四、我們注意到一些地方推出容錯免責機制，容錯也是市場關注的重點。請問《指導意見》在鼓勵創新、寬容失敗有哪些具體舉措?
答：習近平總書記強調，要積極在全社會營造鼓勵大膽創新、勇於創新、包容創新的良好氛圍，既要重視成功，更要寬容失敗。在《指導意見》起草的研究過程中，部分基金管理人反映基金缺乏容錯免責機制，難以充分激發投資活力。
為解決基金管理人不敢投、不敢退、怕擔責等問題，《指導意見》明確建立健全容錯機制，從頂層制度層面為基金及管理機構“松綁”，鼓勵政府投資基金更好發揮作用，提高投資效率。具體包括：一是遵循基金投資運作規律，容忍正常投資風險，優化全鏈條、全生命週期考核評估體系，不簡單以單一項目或單一年度盈虧作為考核依據。二是合理設定績效目標，建構科學化、差異化、可量化的績效指標體系，重點在於政策目標綜合實現情況。三是營造鼓勵創新、寬容失敗的良好氛圍，鼓勵建立以盡職合規責任豁免為核心的容錯機制，完善免責認定標準與流程。
五、目前我國私募股權投資市場退出難問題日益凸顯，請問《指導意見》針對政府投資基金退出難問題提出了哪些舉措?
答：政府投資基金的退出對實現資金循環利用，優化資源配置，促進產業升級具有重要意義。基金到期無法退出會影響“投資-退出-再投資”的良性循環。
針對目前政府投資基金在退出過程中存在的“退出管道有限、退出機制不健全”等難點、堵點問題，《指導意見》提出三方面舉措：一是規範基金退出管理。完善不同類型基金的退出政策。基金管理人應建立基金退出管理制度，制定退出方案。政府投資基金應科學合理確定退出期，並在章程或合夥協議中明確退出條件。二是拓寬基金退出管道。推動區域性股權市場規則對接、標準統一。鼓勵發展私募股權二級市場基金(S基金)、併購基金等。完善多層次資本市場體系，提高新三板和區域性股權市場服務股權投資的能力，拓寬政府投資基金退出管道。三是完善基金退出機制。探索簡化專案退出流程，優化政府投資基金份額轉讓業務流程與定價機制，推動完善政府投資基金評估體系，建構更暢通的退出機制。
六、一段時間以來，一些政府投資基金扎堆熱門賽道，投資領域“同質化”，部分縣區大量設立政府投資基金。請問《指導意見》就以上情況提出了哪些具體舉措?
答：近年來，政府投資基金數量和規模穩定成長，在服務國家策略、推動產業升級、促進創新創業等方面發揮了積極作用。同時，也存在一些政府投資基金投向同質化、個別地區盲目跟風設立基金等問題。
為更好發揮政府投資基金作用，提高基金投資效能，《指導意見》明確基金要找準定位，合理統籌基金佈局，防止同質化競爭和對社會資本產生擠出效應。一是支持現代化產業體系建設，優化產業投資類基金功能。鼓勵發展創業投資類基金，著力投早、投小、投長期、投硬科技。二是加強統籌，整合優化基金佈局。鼓勵國家級基金加強與地方基金連動，在前沿科技領域與產業鏈關鍵環節，結合地方資源禀賦，透過聯合設立子基金或對地方基金出資等方式，形成資金合力。明確省級政府加強本地區基金統籌管理，加強對下級政府設立基金的指導。第三是明確對基金設立的分級管理要求。縣級政府應嚴格控制新設基金，財力較好、具備資源禀賦的縣區如確需發起設立基金，應提級報上級政府審批。
七、下一步，財政部如何推動《指導意見》貫徹落實?
答：下一步，財政部將同相關部門，從三方面抓好《指導意見》貫徹落實。一是加強部門協同。《指導意見》明確了財政部門、發展改革部門、業主管機關及證券監督管理機構等部門的職責分工，各部門要加強資訊共享與溝通協調，形成工作合力。二是製定配套政策。財政部將與有關部門，圍繞政府投資基金預算和國有資產管理、績效考核、資訊統計、信用建設、登記備案等，制定推出配套細則，建構政府投資基金“1+N”制度體系。第三是做好統籌協調，指導地方財政部門加強《指導意見》貫徹落實。對存量政府投資基金優化調整等工作，不搞“一刀切”，繼續做好存量政府投資基金的實繳出資，保護社會資本合法權益，更好發揮政府投資支持經濟社會高品質發展的作用。
本文編選自“國務院”、“財政部”官網，FOREXBNB編輯：李佛。
