要点
特朗普作为美国新一届总统，“不当家不知柴米贵”，财政问题将是其新任期的重要考量。本文试图从财政角度，审视特朗普提出的新一届任期的政策。
特朗普各种纷繁复杂、非常规操作后面的政策主线——还是财政。2024年美国大选期间，特朗普竞选涉及诸多议题，包括税收、贸易、非法移民、俄乌冲突等等，胜选之后又立即成立政府效率部（DOGE），以及近期对格陵兰岛、巴拿马运河的觊觎等。这些议题看似纷繁多样，有时候又有些矛盾以及令人摸不着头脑，但若拨丝抽茧的话，其实都可以归结为财政问题。笔者在此前的一篇文章《特朗普的理想与现实》中曾写过，特朗普竞选期间，其税收政策尤为引人注目——对内大规模减税、对外加征关税，希望通过这一税收组合来平衡财政。然而，根据测算，这样的税收组合仍然会对未来造成较大的赤字缺口。在此背景下，结合高利率环境，从财政的角度来看，那么就不难理解特朗普近期一些看似“意外”的举措。这些举措的最终都指向如何为财政开源或是节流。
特朗普的四大开源方向：关税、盟友军费、华尔街、“夺地”。从开源的角度来看，一是进一步增加关税收入，不仅对中国，也可能对其盟友举起关税大棒。二是要求盟友进一步分摊美国在海外的军费支出。三是聘用华尔街背景的财政部部长，促使以华尔街为代表的金融机构支持美国国债，这也有利于特朗普所希望的低利率。四是通过“疯狂夺地计划”来得到资源和对货运的通行费率，增加财政收入。
特朗普的四大节流方向：医改、停战、DOGE、非法移民。从节流的角度来看，财政支出中国防和卫生健康方面的占比较高，可能是省钱的重点。因此，一是可能对奥巴马医改进行重大改革，降低联邦政府对于医保的支出。二是通过停战，降低美国对外军事援助的费用。三是整顿吏治，成立政府效率部，通过提高政府效率来削减预算开支。四是驱逐非法移民，拜登期间大规模非法移民的涌入造成了财政负担，控制非法移民进入可能会缓解相关的财政压力。
若开源和节流进展不顺，特朗普有Plan B——加密货币。如果前述财政举措落地不顺，财政赤字仍然明显上升，可能会对美元信心及其全球地位带来冲击。那么不排除特朗普可能会借力比特币来对美元进行增信。近期特朗普已经表达了对比特币的支持，并称会让财政部持有比特币。
正文
特朗普2.0的政策重点——财政
特朗普2.0政策围绕财政问题展开，其中，财政刺激主要体现在对内大规模减税。根据美国国会预算办公室（CBO）数据，2023年，美国企业所得税、个人所得税占联邦财政收入总计58.5%，因此对内大幅减税将使得美国财政收入大幅缩水。实际上，Tax Foundation在2024年10月的测算就指出，从特朗普减税主张加总来看，将造成美国未来十年（2025-2034）税收减少约7.8万亿美元。因此，围绕减税的财政刺激政策将显著增加美国政府的财政负担。
在此背景下，特朗普政府为了缓解财政压力，可能会从开源、节流两个方向来平衡财政。从开源的角度来说，不仅希望对中国加征关税，还可能对传统盟友国家实施关税措施以及要求他们分摊更多军费支出。同时，可能也在试图得到华尔街资本对美债的支持。从节流的角度来说，由于国防、医保在财政支出中占比较高，按部门分类的话，2023财年支出占比前三的部门分别为卫生与公众服务部（27.9%）、财政部（18%）和国防部（12.6%），因此相关支出可能是着力的重点。同时，特朗普胜选后成立了政府效率部（DOGE），试图通过缩减政府编制来控制相关预算支出。另外，驱逐非法移民也可能降低部分财政负担。
同时特朗普也准备了Plan B。如果在财政方面开源节流不顺利，那么财政赤字的明显增长将难以避免，这会给美元的走势和信心带来压力。特朗普声称会让财政部持有比特币，这可能就是备用计划，会给美元提供支撑，并带来投资收益。
特朗普的四大开源方向
开源之一：声称再次挥舞关税大棒，增加关税收入。特朗普在竞选期间多次提到要再次加征关税，涉及全部进口商品、特别是中国商品。加征关税，可以帮助美国再工业化、遏制中国崛起，同时也可以增加联邦政府财政收入。在特朗普上一总统任期，美国一意孤行给来自中国的进口商品加征关税，带来了美国关税收入的增加。在2017年，美国关税收入大约每月29.3亿美元，而在2019年以后，美国关税收入增加到平均每月66.6亿美元，加征关税后关税收入增加比较明显。美国税收政策中心发布报告声称，特朗普提出对所有进口商品征收20%关税、对中国商品征收60%关税的方案，将在未来十年内为美国带来4.5万亿美元的净新增收入。
开源之二：要求盟友提高军费支出。特朗普在1月7日再次要求北约欧洲成员国提高军费支出，将军费支出在GDP中的占比提高到5%。同时，鉴于特朗普在上一总统任期内对驻军费用分摊的强硬态度，日本也担心驻军费用分摊加码。盟友多出力，美国就可以少出钱，如果盟友承担更多的军费支出和驻军费用，那么美国财政可以节省相应的军费支出。从2023年的数据看，北约欧洲成员国GDP约22.5万亿美元，军费支出约占GDP的1.80%。如果北约的欧洲成员将国防开支提高到GDP的5%，大约需要增加军费支出7200亿美元，相应美国可能减少部分军费支出。另外，从美国国防部的预算文件来看，美军海外运营费用2023财年约230亿美元、2024财年估计201亿美元、2025财年估计160亿美元，如果盟友承担所有当地驻军费用，那么简单估算美国军费支出能每年节省160亿美元。
开源之三：与华尔街妥协发债。对于美国政府来说，发行国债是主要的融资渠道之一。政府作为债券的供给方，也需要有需求方来对应买单。从美债持有者结构来看，截至2023年12月，美联储及政府机构间持有美债的占比接近35%，其次为海外投资者，占比约为23.3%，而共同基金、养老金、保险公司持有美债的占比则分别为10.7%、2.5%、1.3%。因此，从这个角度来说，以各大金融机构为代表的“华尔街”也是美债的重要购买力量。
在上述背景下，特朗普提名新财长被认为是“与华尔街的妥协”，或旨在促进华尔街增加国债购买。特朗普提名Scott Bessent为新任财政部长。Scott Bessent是美国投资家、知名宏观对冲基金经理，也是全球宏观投资公司Key Square Group的创始人。尤其是从履历来看，其曾担任过索罗斯基金管理公司的首席投资官。因此，特朗普此举被一定程度认为是“与华尔街的妥协”，而背后更深层次的原因可能在于通过主动示好来促使以华尔街为代表的金融机构增加美国国债的购买，从而助力财政“开源”。而且，如果能得到华尔街的支持，便有望争取到低一些的国债利率，这也有利于达到特朗普所希望的低利率。
开源之四：“疯狂夺地计划”——本质上也是一本经济账。自特朗普竞选成功后，其在多个场合多次提及扩张美国领土的想法，近期甚至加码表态“不排除使用军事力量取得巴拿马运河和格陵兰岛的控制权”、将墨西哥湾改名为“美国湾”。特朗普的“疯狂夺地计划”有其宣称的所谓经济安全需要，但本质上更是一本经济账。
以巴拿马运河为例，作为连接太平洋与大西洋的重要航运节点，巴拿马运河的“通行费”收益颇丰。根据巴拿马运河管理局管理公布的数据，运河在2024财年（2023年10月1日至2024年9月30日）的总收入达49.86亿美元，净收入达34.53亿美元，较上一财年增加约3亿美元。如果能够获取巴拿马运河的控制权，就意味着可以创造一笔额外的财政收入。尤其是考虑到美国、中国、日本是巴拿马运河的三大客户，其中始发地或目的地为美国的货物占据巴拿马运河2024财年总通行货物量的74.7%。而通过针对性地降低美国相关船只的通行费率，也能减少美国企业的贸易成本并有利于降低美国国内的物价水平。
另外，近年美、俄、中对北极地区的关注日益增加，美国于2023年任命首位北极大使，并于2024年7月发布《2024北极战略》，均指向北极地区的重要性正在提升。而除安全事务以外，随着北极变暖，北极冰层下的资源也正在成为各方关注的焦点。据美国地质勘探局（USGS）此前公布的一份评估报告，北极地区可能仍有900亿桶原油、1669万亿立方英尺天然气和440亿桶NGL。此外，格陵兰岛盛产稀土元素，据《金融时报》（Financial Times）此前的一篇报道，格陵兰岛的稀土氧化物储量为 3850 万吨，而世界其他地区的总储量为 1.2 亿吨。
特朗普的四大节流方向
节流之一：医疗体系改革。特朗普曾在第一任期内对奥巴马医改持反对态度。因此，此次特朗普上任后，仍然可能对奥巴马医改进行重大改革。目前，美国有41个州（包括华盛顿特区）接受并执行了奥巴马医改关于国家医疗补助计划（Medicaid）扩展的政策，但仍有10个州未执行该政策，其中大多数为共和党主导的红州，比如德克萨斯州、佛罗里达州。
奥巴马医改于2010年生效，2014年扩大覆盖范围。奥巴马医改的核心内容包括以下三个方面：1）为更多人提供可负担的商业医疗保险：通过提供保费税收抵免（Premium tax credit）的方式补贴，降低收入在联邦贫困线（FPL）100%到400%之间的家庭的商业医保费用。2）扩大国家医疗补助计划（Medicaid）的覆盖范围：将覆盖范围扩大到收入低于联邦贫困线138%的所有成年人。然而，并非所有州都扩大了他们的医疗补助计划。3）支持创新的医疗服务提供方式：通过医疗改革，降低整体医疗保健成本。
在特朗普第一任期间，奥巴马医改中的强制令被取消。强制令要求符合条件的美国公民和合法居住的非公民必须购买医保，否则将面临罚款。2017年，美国国会预算办公室（CBO）和联合税务委员会（JCT）对这一强制零取消进行估算，结果显示， 2018年至2027年间联邦预算赤字将减少约3380亿美元，主要原因在于强制令取消会使得购买医保人数下降，进而带来赤字的缩小。
奥巴马医改对卫生健康支出的影响是全方面的，而且并非线性的。根据CBO的预测，我们选取了两项直接影响较大的支出来看其对联邦财政支出的影响。现有政策框架下，2025至2034年，奥巴马医保覆盖下的国家医疗补助计划（Medicaid）支出预计为1.4万亿美元；奥巴马医改下的保费税收抵免补贴（Premium tax credit）相关支出预计为1.3万亿美元。
节流之二：停战。国防支出与国际事务支出是美国财政中与大国博弈相关性较高的两项支出，其中前者一直是美国最大的一块财政支出之一，在以功能划分的支出分类中仅次于社会保障。在拜登执政期间，尽管美国最终完成从阿富汗的撤军，但这四年美国的国防支出增加了23.0%，国际事务支出增加了19.5%，这与美国卷入两场国际冲突有关。
以色列是美国历史上（1946至2024财年）累计援助金额最大的受援国。而据沃森国际和公共事务研究所（2024）的估算，2023年10月7日至2024年9月底期间，美国在中东地区至少已花费了至少227.6亿美元，其中包括179.0亿美元美国对以色列的军事援助和48.6亿美元支持美国在该地区的其他行动（包括对抗胡赛武装）。而除此之外，美国还通过大量的小额交易向以色列提供支持，但这些交易金额较低因而没有触发向国会通报的要求，因此，上述金额大概率是低估的。据美国对外援助的历史数据，“阿克萨洪水”以来美国对以军事援助已超过历史上任何一年的规模，也已达到历史上65年总和的近十分之一。
俄乌战争爆发之后，美国已通过五项涉及乌克兰战争的补充拨款法案，其中直接援助乌克兰政府的拨款已达到1060亿美元。横向对比来看，美国对乌克兰的援助规模远超过其他经济体对乌克兰的援助。纵向对比来看，据基尔研究所估算，经通胀调整后，美国对乌克兰的年均军事援助额已超过二战期间（1941-1945年）美国对苏联的年均援助规模、阿富汗战争期间（2001-2010年）年均军事开支；据美国外交关系协会研究，美国对乌克兰的援助承诺占GDP比重也已接近历史上美国的大规模对外援助行动。
而上述美国财政支出中的相当部分是流入美国军工企业的。据美国战略与国际研究中心估算，由于大部分提供给乌克兰的武器是美国生产的，美国整体援助中的72%（其中军事援助中的86%）留在美国本土。据沃森国际和公共事务研究所（2024）估算，2024年4月针对巴以冲突的补充援助计划中，近60%的资金将投入美国的武器制造商中。与此相对应的，美国武器出口出现快速增长，且美国国防及航天工业设备生产指数突破2010年（本拉登毙命前）的前高。
因此，尽管美国并没有以军事行动的方式介入上述两项冲突，但仍然在美国债务高企的背景下进一步增加了美国的财政支出。美国国内对此的不满也由之产生。基于此，特朗普在竞选期间多次表示可以在24小时内解决俄乌冲突。尽管上述时间表可能已延长至100天，但根据特朗普任命的国家安全顾问沃尔茨的最新采访，解决俄乌冲突仍然是特朗普上任后的首要任务之一。与此同时，特朗普表示“北约成员国的国防开支都应占其国内生产总值的5%”。结合前面两场战争对美国财政支出以及美国军工复合体影响的分析，不难理解解决俄乌冲突对特朗普政府“节流”的意义，以及特朗普试图通过增加他国军费开支来稳住国内军工企业的意图。
节流之三：整顿吏治。在赢得2024美国大选后，特朗普宣布成立政府效率部（Department of Government Efficiency），简称DOGE，由埃隆·马斯克（Elon Musk）和维韦克·拉马斯瓦米（Vivek Ramaswamy）共同领导。由于马斯克在大选中对特朗普的全力支持，DOGE被视为特朗普的“嫡系”机构。然而，该部门既不是传统意义上的政府部门，也不是永久性部门，预计将在2026年7月4日解散。DOGE的目标是通过提高政府效率来削减预算。
根据美国国会预算办公室（CBO）2024年的报告，截至2022年，联邦政府雇佣了约230万名文职人员，约占美国劳动人口的1.4%。此外，联邦政府还包括约210万名现役军人和约70万名联邦相关企业员工。整体来看，联邦政府文职人员的福利水平较高，使其总薪酬（工资+福利）比私营部门高出约5%，其中高中及以下学历员工薪酬更是比私营部门高出40%左右。
在2022财年，联邦政府支付文职人员薪酬的总支出约为 2710亿美元，占当年财政支出的4.3%。其中，文职人员主要集中在国防部（34%）、退伍军人事业部（19%）和国土安全部（9%），因此约60%的薪酬支出用于这三个部门的文职人员。
节流之四：驱逐非法移民。不论是上一任任期关于在美墨边境修墙的提议，还是这次大选期间的言辞，特朗普对于非法移民一直持有反对态度。随着拜登任期内非法移民人数的大幅上升，有观点认为这些非法移民对财政形成较大负担。众议院关于非法移民的报告《The Cost of illegal Immigration to Taxpayers》里写道：尽管非法移民缴税，但不足以抵消他们对公共资源的消耗，主要原因是大部分非法移民的学历较低，69%的成年非法移民没有高中以上学历，因此他们对教育、医疗以及其他援助项目的需求高，导致财政需要对非法移民花费的钱高于他们对财政的贡献。2023年，共和党的Heritage基金会在参议院提交的证词里面也给出类似的结论，认为当前大规模的非法移民群体会对财政带来每年840-940亿美元的净支出负担，如果非法移民群体不断上升，未来会对财政带来更大的压力。从财政角度来看，驱逐非法移民也是为特朗普省钱的一个重要途径。
特朗普的Plan B
“第一位加密总统”支持财政部持有比特币，或支撑美元信心并获取投资收益。上述开源节流方向将有助于特朗普新一届政府缓解财政压力，但如果进展不顺利呢？到时候财政赤字的明显增长可能难以避免，这会给美元的信心以及在全球的地位带来冲击。特朗普可能准备好了应对的备用计划：借力比特币。特朗普在竞选期间表示了对比特币的支持，并声称会让财政部持有比特币。特朗普对比特币的表态，一个重要原因是币圈在特朗普竞选时给予了支持，但同时也要意识到比特币会给美元以及美国财政提供支持。当前，由于缺乏实物价值背书、缺乏政府信用支撑、价格波动太大，比特币很难被认为是货币，更多被认为是波动特别大的资产，甚至是投机资产。
当然，由于其非中心化的特点、也就是逃避政府监管方面的“优势”，比特币成为洗钱、地下交易青睐的渠道，当前比特币的价值很大程度正在于此。如果美国财政部购买持有比特币，相当于给比特币提供了政府信用支撑；如果美国政府接受比特币作为支付缴税的方式，那么比特币将会具有更多的货币属性。这么做会把比特币纳入到美元体系，相当于扩大了美元的使用范围，会给美元在全球的地位提供一定支持。当然在这个过程中，美国政府可能需要解决一些问题，比如，降低比特币价格的波动、使用比特币的交易如何纳税、加强对比特币的监管等。持有比特币会也给美国财政带来投资收益。比如，Cointelegraph声称，拟议的美国比特币战略储备将会给美国财政部带来2000亿美元的利润。
本文作者：王涵S0190512020001，文章来源：王涵论宏观，原文标题：《兴业证券王涵 | 特朗普2.0：财政视角——经济每月谈第九期》
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